فضای مجازی زیر سایه چند نهاد؛ مرز صلاحیتها کجاست؟
طی سالهای اخیر، از کمیته تعیین مصادیق محتوای مجرمانه تا شورای عالی فضای مجازی، ساختارهای مختلفی در درون قوه مجریه شکل گرفتهاند. تازهترین تحول نیز اصلاح ساختار ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی کشور است.
صالح نقرهکار در اعتماد نوشت: شهروند، فضای مجازی امن و فرصتساز میخواهد. هم امنیت فردی او حفظ شود هم امنیت ملی. هم با دنیا ارتباط گیرد وکسب وکار کند و رشد ورزد، هم دشمن از این طریق رخنه نکند و ضرر نزند. کنترل و مرتبسازی فضای مجازی ضروری است. در حکمرانی فضای مجازی، شاید مهمتر از این پرسش که چه نهادی باید تصمیم بگیرد؟ این پرسش باشد که کدام نهاد، بر اساس کدام منبع حقوقی و تا چه حدودی حق تصمیمگیری دارد؟
فضای مجازی امروز دیگر صرفا یک موضوع فناورانه نیست. تصمیمات مربوط به آن میتواند بر آزادی بیان، دسترسی به اطلاعات، حریم خصوصی، کسبوکارهای دیجیتال، امنیت ارتباطات و طیف گستردهای از حقوق شهروندان اثر بگذارد. از همین رو، ساماندهی این حوزه هر اندازه هم که ضروری باشد، نمیتواند ما را از یک اصل بنیادین حقوق عمومی غافل کند؛ اعمال قدرت عمومی نیازمند مبنای صلاحیتی روشن است.
ماجرا از اینجا اهمیت پیدا میکند که طی سالهای اخیر، از کمیته تعیین مصادیق محتوای مجرمانه تا شورای عالی فضای مجازی، ساختارهای مختلفی در درون قوه مجریه برای ساماندهی و راهبری این حوزه شکل گرفتهاند. تازهترین تحول نیز اصلاح ساختار ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی کشور است؛ اصلاحی که در پی فرآیند رسیدگی در دیوان عدالت اداری صورت گرفت و بر اساس آن، ستاد از جایگاه تصمیمگیر و صادرکننده مصوبه فاصله گرفته و در قالب نهادی پیشنهاددهنده و کارشناسی تعریف شده است. ما ۱۰۴ شورای عالی داریم و ۵۳ سیاست کلی. باید دید چقدراین کثرت در کارآمدی اثردارد؟!
در نگاهی حقوق عمومی به نسبت شورای عالی فضای مجازی، دولت و ستاد ساماندهی ضرورت دارد. این تحول را باید فراتر از یک تغییر سازمانی دید؛ زیرا در بطن آن، یکی از مسائل کلاسیک حقوق عمومی یعنی مرزبندی صلاحیتهای نهادهای حکمرانی قرار دارد. در حقوق عمومی، برخلاف حقوق خصوصی، اصل بر آزادی عمل نیست؛ مقام عمومی باید نشان دهد اختیار خود را از کجا گرفته است. به تعبیر دیگر، هر مقام عمومی نه تنها باید دارای صلاحیت باشد، بلکه باید بتواند منبع، حدود و قلمروی آن صلاحیت را نیز نشان دهد.
اصل ۶۰ قانون اساسی اعمال قوه مجریه را، جز در اموری که مستقیما بر عهده رهبری قرار گرفته، از طریق رییسجمهور و وزرا پیشبینی کرده است. اصل ۱۳۸ نیز برای دولت در حوزه تنظیم امور اجرایی و تصویب آییننامهها و تصویبنامهها، در حدود قانون، اختیار شناخته است.
بنابراین تردیدی نیست که دولت برای اداره امور اجرایی خود میتواند ساختارهای هماهنگ کننده ایجاد کند. اما از منظر حقوق اداری، باید میان ایجاد یک ساختار اداری و ایجاد یک صلاحیت حاکمیتی جدید تفاوت گذاشت. دولت میتواند ستاد تشکیل دهد؛ اما صرف تشکیل ستاد، به آن صلاحیت قانونگذاری، سیاستگذاری کلان یا ایجاد محدودیت برای حقوق شهروندان نمیدهد. عنوان یک نهاد، منبع صلاحیت آن نیست.
این اصل ساده، در حوزهای مانند فضای مجازی که تصمیمات آن گاه آثار مستقیم و گستردهای بر زندگی مردم دارد، اهمیتی دوچندان پیدا میکند. در طرف دیگر ماجرا، شورای عالی فضای مجازی قرار دارد. این شورا در سال ۱۳۹۰ با حکم رهبری شهید ایجاد شد و در حکم تأسیس آن، به عنوان نقطه کانونی متمرکز برای سیاستگذاری، تصمیمگیری و هماهنگی در فضای مجازی کشور مورد شناسایی قرار گرفت. بنابراین نمیتوان این شورا را صرفا یک کمیته مشورتی در کنار دولت تلقی کرد. اما به همان اندازه که نباید جایگاه شورای عالی فضای مجازی را تقلیل داد، نباید از مفهوم صلاحیت عالی نیز برداشت صلاحیت نامحدود کرد. در حقوق عمومی، هیچ صلاحیتی را نمیتوان مستقل از منبع ایجادکننده و حدود آن تحلیل کرد.
شورای عالی فضای مجازی دارای ماموریت سیاستگذاری و تصمیمگیری در حوزه فضای مجازی است؛ اما این امر به معنای بینیازی از رعایت قانون اساسی، اصول حاکم بر حقوق عمومی و موازین حقوق شهروندی نیست. خصوصا باید میان سیاستگذاری کلان، تنظیمگری، اجرای سیاستها و
اعمال محدودیت بر حقوق شهروندان تفکیک کرد. اگر این چهار سطح در هم آمیخته شوند، نتیجه چیزی جز ابهام در مسوولیت و صلاحیت نخواهد بود.
در نگاه نخست، وجود چند نهاد فعال در حوزه فضای مجازی ممکن است نوعی موازیکاری به نظر برسد. اما هر نوع تشابه در وظایف، الزاما تعارض حقوقی ایجاد نمیکند. ممکن است چند نهاد درباره یک موضوع گزارش کارشناسی تهیه کنند، پیشنهاد ارایه دهند یا دستگاههای اجرایی را هماهنگ کنند. مشکل از زمانی آغاز میشود که دو مرجع، همزمان خود را صاحب اختیار برای اتخاذ تصمیم الزامآور درباره یک موضوع بدانند. در چنین وضعیتی، پرسش حقوقی این نیست که کدام نهاد مهمتر است؛ بلکه باید پرسید منبع صلاحیت هر نهاد چیست؟ موضوع صلاحیت هر یک کدام است؟ تصمیم مورد نظر چه ماهیتی دارد؟ و اثر حقوقی آن متوجه چه اشخاص و نهادهایی خواهد شد؟
از این منظر، تعارض صلاحیتی را نمیتوان صرفا با مقایسه عناوین سازمانی حل کرد. معیار، منبع و قلمرو صلاحیت است. اصلاح ساختار ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی از همین منظر قابل توجه است. در ساختار قبلی، مقرر شده بود مصوبات ستاد پس از تأیید رئیسجمهور ابلاغ و برای دستگاههای مربوط لازمالاجرا باشد. اما در اصلاح انجامشده، ستاد دیگر اختیار تصمیمگیری و صدور مصوبه در حوزه فضای مجازی ندارد و نقش آن به ارایه پیشنهاد و گزارش کارشناسی محدود شده است. دیوان عدالت اداری نیز در قرار قطعی خود، همین تغییر را اساسی دانسته و با توجه به اصلاح ساختار و تغییر کارویژه ستاد، رسیدگی به شکایات مطروحه را منتفی اعلام کرده است.
این اتفاق از منظر حقوق اداری واجد یک پیام مهم است. تصمیمسازی با تصمیمگیری یکی نیست. یک نهاد کارشناسی میتواند پیشنهاد دهد، بررسی کند، هماهنگ کند و حتی نقش مهمی در شکلگیری سیاست داشته باشد؛ اما الزام حقوقی باید از تصمیم مرجعی ناشی شود که صلاحیت اتخاذ آن تصمیم را دارد. این تفکیک هم از موازیکاری جلوگیری میکند و هم مسوولیت حقوقی را روشنتر میسازد. در واقع، اصلاح ساختار ستاد را میتوان نوعی بازگشت به یک قاعده بنیادین حقوق عمومی دانست. نهاد اجرایی نباید صرفا با اتکا به جایگاه سازمانی خود، برای خویش صلاحیتی فراتر از منبع ایجادکننده آن بسازد.
موضوع دیگری که در این میان نباید نادیده گرفته شود، نسبت حکمرانی فضای مجازی با شورای عالی امنیت ملی است. اصل ۱۷۶ قانون اساسی برای شورای عالی امنیت ملی، در قلمرو منافع ملی و مسائل دفاعی و امنیتی، صلاحیتهای مشخصی پیشبینی کرده است. بنابراین هرگاه یک موضوع در فضای مجازی واقعا واجد وصف دفاعی – امنیتی و مرتبط با صلاحیتهای مقرر در اصل ۱۷۶ باشد، نمیتوان آن را صرفا در قالب یک مساله اجرایی دولت تحلیل کرد. اما یک نکته ظریف وجود دارد. فضای مجازی یک حوزه است؛ امنیت ملی یک «وصف صلاحیتی».
هر موضوعی که در فضای مجازی اتفاق میافتد، الزاما موضوع امنیت ملی نیست. اگر فعالیت اقتصادی، فرهنگی، آموزشی یا اداری در فضای مجازی را صرفا به دلیل بستر وقوع آن، امنیتی تلقی کنیم، در نهایت مرز صلاحیتهای نهادهای مختلف از میان خواهد رفت. بنابراین، باید از امنیتیسازی بیضابطه حوزه فضای مجازی پرهیز کرد؛ همانگونه که نباید مسائل واقعا امنیتی را صرفا در قالب امور اجرایی دولت فروکاست.
شاید مهمترین دلیل برای اصرار بر تعیین دقیق حدود صلاحیتها، نه اختلاف میان نهادها، بلکه حقوق شهروندان باشد. هرگاه تصمیم یک نهاد عمومی بر دسترسی مردم به اطلاعات، ارتباطات، کسبوکار، حریم خصوصی یا آزادیهای مدنی اثر بگذارد، دیگر نمیتوان موضوع را صرفا یک اختلاف اداری میان چند دستگاه تلقی کرد. در چنین شرایطی، پرسش از صلاحیت، در واقع پرسش از مشروعیت اعمال قدرت عمومی است.
یک تصمیم ممکن است از نظر سیاستگذاری، مطلوب و حتی ضروری باشد؛ اما مطلوب بودن هدف، فقدان صلاحیت مرجع تصمیمگیر را جبران نمیکند. در حقوق عمومی، حتی هدف مشروع نیز باید از طریق ابزار و مرجع مشروع دنبال شود.
هرچه مداخله در حقوق شهروندان شدیدتر باشد، حساسیت نسبت به این معیارها نیز باید بیشتر شود. اهمیت این اصل در حوزه فضای مجازی دوچندان است؛ زیرا هرگاه یک ساختار اجرایی در مقام اعمال قدرت عمومی قرار گیرد، باید امکان کنترل قانونی اعمال آن نیز وجود داشته باشد. تجربه اصلاح ساختار ستاد ساماندهی فضای مجازی یک درس مهم برای حکمرانی عمومی دارد. مشکل حکمرانی همیشه کمبود نهاد نیست؛ گاهی ابهام در مرز نهادهاست. هرچه تعداد مراجع تصمیمگیر افزایش یابد، اگر حدود صلاحیت آنها روشن نباشد، احتمال تعارض، موازیکاری و انتقال مسوولیت بیشتر خواهد شد. حکمرانی کارآمد فضای مجازی نیازمند نهادهای متعدد و بیمرز نیست؛ نیازمند تقسیم کار حقوقی روشن است.
